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2017年3月20日

2017-3-20 9:37:01      点击:
第二章“一带一路”面临的风险和问题
翟 崑 周 强
“一带一路”本质上是个发展问题,也因可能导致更高层级的“国家风险”而具有安全属性。从空间维度看,“一带一路”是立足国内,以周边为重点辐射全球的对外开放战略,是中国特色的大国外交的展开,其外部风险主要来源于沿线及相关国家,周边乃至全球。
一、“一带一路”面临的全球安全环境总体趋紧
在后国际金融危机时代,安全困境加剧、发展瓶颈突出、社会治理失衡等系统性风险联动,对“一带一路”的影响主要表现为四方面:
一是国际金融危机加速格局转型,大国围绕世界秩序走向与战略地位的较量与斗争加剧。各大国均调整内外政策,以各自优势竞争领域为手段,争取在国际转型进程中掌握主动权。“一带一路”具有资金、技术、能力和地缘优势,是中国从地区大国成长为全球大国的主要战略手段,与各方既有利益交汇,亦存在明显的战略态势竞争,带有战略安全的属性,面临国际格局转型的风险。
二是冷战结束以来,大国间的战争条件虽基本可控,但传统安全问题的威胁依旧存在。“阿拉伯之春”后,中东乱局恶化与乌克兰危机、“伊斯兰国”兴起交织;从地中海到黑海、里海,直至中亚的古老丝绸之路地缘带涌动多种风险;在周边,朝核问题、东海、南海纷争联动、中南半岛新老问题交错,印巴局势尚待稳定。传统安全问题共振,难分轻重缓急,加大了“一带一路”走出去的安全风险。
三是发达国家增长周期分化,新兴国家遭遇转型困境,增速下滑,金砖褪色,
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世界经济体系面临力量重新分布和增长结构的分化重组。发达国家试图利用规则、制度和政策优势重新主导世界经济的基本格局,对新兴国家实施保护措施,甚至不惜搞贸易战、汇率战和资源能源战,使“一带一路”面临全新的体制风险。
四是全球生态、能源、气候变化、自然灾害等非传统安全问题错综交杂,衍生蔓延,相互联动,形成复合风险。现行的全球治理机制尚难有效应对,“一带一路”直面全球治理机制匮乏的“外部经济风险”。
二、“一带一路”面临的主要矛盾是大国在周边的地缘战略反制
一是大国担心“一带一路”将改变地缘政治经济格局。“一带一路”开辟从波罗的海到太平洋、从中亚到印度洋和波斯湾的交通运输走廊,使得亚欧大陆经济“共振”,超越了美国的“新丝路”构想,涵盖了俄、印、伊朗等国提出的“北—南”国际运输走廊方案,欧盟的“欧洲—高加索—亚洲运输走廊”计划。“一带一路”重新开启阻滞多年的亚欧经济交通大动脉,实现各国互联互通,再配之以人民币走出去,势必改变目前的地缘政治和经济格局,被认为是对美欧主导的秩序构成挑战,引起了美国及其盟友格外担心。
二是大国反制“一带一路”,积极争夺地区主导权。在“一带”地区,中、俄、美、印、土耳其等国在中亚地区保持着竞争、共处、有限合作的关系。目前,中亚有两条丝路十字交叉:一条是美国主导的南北走向的丝路,另一是中国主导的东西走向丝路。如果中国主导中亚的铁路并网对轨,则打破中亚现有的利益平衡,触动多方利益,问题会集中爆发。在“一路”地区,中国南向出海战略与美国的印太两洋战略直接相对;中国在中南半岛的南北向的战略通道建设与日本主导的东西向的战略走廊交叉。中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊均无法回避印度在本地区的主导地位。中国不仅要协调与印度等新兴大国在非洲的利益,更要协调与非洲旧宗主国及美日的利益问题。中东的最大问题是美欧俄三方矛盾,可能激化西亚北非风险。在大洋洲,中国更是深入澳新传统后院,掌控能力更强。
三是日本已对中国展开海上丝绸之路的海外端点竞争。早在 2011年 5月,日本就挑选本国 10个“能与中韩抗衡的战略港口”加大投入,积极竞争。之后,
日本政府又对其中三个重点港口注资,国家控股 30%,搞“国家战略港口”,
扮演亚洲直航美欧市场的战略枢纽,参与国际战略竞争。当前,日本针对中国的21世纪海上丝绸之路,对印尼的流通系统实施战略投入,并拟构建从莫桑比克湾到斯里兰卡(印度南端点),再到孟加拉湾的海上油气运输线,充实港湾建设;在澳大利亚、巴布亚新几内亚构建油气基地、运输线路,展开安全合作、武器装备合作研发,加强对南向航线的掌控力。
三、“一带一路”面临的最直接风险主要来自沿线国家
如果说全球安全环境是背景,地区大国在周边地区的博弈是主要矛盾的话,那么“一带一路”面临的最直接的风险,则来自所涉及到的诸多具体国家。“一带一路”需要长期稳定的投资,客观上增大了对所在国社会政治稳定的要求。“一带一路”地区多属于后发展中国家,政权结构不稳、民族宗教问题突出,地缘关系复杂多变,外部势力交错,非传统安全问题交织,对华多有疑虑,安全问题迥异。值得注意的有以下问题:
一是一些国家陷入社会矛盾高发期。国际金融危机以来,发达与新兴大国都面临社会政治转型矛盾和动荡,不少国家进入社会风潮的高发期。各国固有的深层次矛盾在金融危机催化下全面放大激化,宗教、族群、阶层矛盾进一步加剧。国内社会秩序失和、摩擦加剧,给社会政治安全带来重大冲击,进而冲击市场投资环境,影响中资企业在当地经营。
二是不少周边国家进入民主化转型阶段。东南亚、中东等地区是“一带一路”建设的覆盖区域,但近年来深受民主化转型之痛,政局和社会乱象丛生,给投资带来巨大不确定性。
最典型的案例是缅甸。自 2010年大选以来,缅甸民主化转型迅速推进,成为美国在亚太地区推进民主的“样板国家”。新政府释放大批政治犯,取消出版审查、推行经济私有化并放开外资管制,政治自由化的氛围空前浓厚。缅美两国迅速靠近,缅甸成为美国推进其亚洲战略的支点之一。在缅美关系升温的同时,缅甸不断调整对华政策,中缅关系有滑坡之势。在此背景下,中国在缅三大投资项目——莱比塘铜矿、中缅油气管道和密松水电站均遭遇“民意危机”。2015
年缅甸大选将再度考验中缅关系,并影响“一带一路”项目的建设。
三是国家发展不平衡导致诸多政策陷阱。周边不少国家面临着国家发展不平衡的严重问题,市场运行与政府规划脱节、社会请愿与经济发展相悖、私人投资与国家需要相左的现象比比皆是,缺乏计划性、均衡性和统一性。中国企业和资本如果将在国内的做法搬到国外,用中国思维推断投资目的国政府、社会和市场的关系,极易遭受政策风险。例如,非洲许多国家是英、法前殖民地国家,其公路、铁路到目前仍是“矿山—港口”模式,作为宗主国交通网的末梢、终端存在,中国若参与改建将直接冲击老牌殖民帝国的利益。
四是一些国家的地缘战略地位比经济利益更重要。阿富汗的战略地位重要,是“一带一路”的关键节点。中国进入阿富汗并不意味其他各方博弈的退出,也不排除美国重新回来。霍尔木兹海峡是“21世纪海上丝绸之路”的重要节点,伊朗的陆上边界则是“丝绸之路经济带”的路上必经之地。但伊朗是美俄欧三方力量博弈的交汇点,也是中东什叶派与逊尼派斗争的焦点,更是重要的石油出口国家,且国内形势复杂,“一带一路”在伊朗布局首先要考虑的是战略地位而非经济利益。
从各种迹象看,中国相关部门已注意到战略风险问题,并加以防范。比如,从外宣层面看,政府格外注意淡化其战略色彩,《“一带一路”愿景与行动》并没有采用更正式的由国务院新闻办发布白皮书的形式,而是采用发改委、外交部、商务部三部委联合发布报告的形式,而且报告强调“一带一路”的实质是对外开放战略,是区域经济合作倡议。尽管如此,“一带一路”风险的应对,也存在极大的局限性,不可能完全做到趋利避害。总体来看,“一带一路”风险有如下特点:
高难度。“一带一路”倡议使我国与周边地区的发展形成海陆对接之势,并以周边为中心向全球扩散,因而风险来自全球、地区和国别等三个主要的层次,政治、经济、社会、生态、安全等多个维度,传统与非传统两大类型,可防范与不可防范两种性质,国家和非国家两类行为体,形成复杂聚合,系统联动局面,风险防范和治理的难度相当大。
高频率。以中国的体量,“一带一路”带动我国海外投资和人员加速、加力、加大规模走出去,中国与地区的互动更加频密,范围扩大,程度加深,势必牵一
发而动全身,风险趋向于多点爆发、联动共振、反复不断,带来更大的复杂性、
风险性和不确定性。
高破坏性。“一带一路”上的政治冲突、军事对抗、宗教事件、地区摩擦、贸易纠纷增多,网络攻击、环境恶化、能源危机凸显,各种冲突多发、频发、升级,全球化、信息化将风险叠加放大,会增强风险的破坏性。
高联动性。单一风险如果不能及时加以控制会带来一系列连锁效应:经济问题影响政治关系,政治问题影响经济关系,环境问题影响经济关系等等。例如,世界经济增长缓慢和贫富差距拉大,再加上人口发展失衡,往往导致跨国人口流动加速和城市化瓶颈突出,而这又导致能源和其他资源的需求超过供给,加剧生态环境恶化,传染性疾病迅速扩散,并导致部分地区和国家内部的民族分离主义上升,部族、教派矛盾突出,也有可能刺激恐怖主义和极端主义兴起,进而又会演变为传统安全问题。
兴一利也生一弊。“一带一路”的初期运作在取得一定成效的同时,也将带来或面临一些问题、挑战、风险和困难。历史经验表明,任何一种国家战略行为都有成功和失败两种可能。“一带一路”是国家战略决策,是统筹内外的长线工程,发展动力与制约因素并存,开局成功并不意味着整个过程都会成功,能否行得通仍有待观察。
四、认知差异
中国对外开放需要一边宣介一边落实,这种情况使得“一带一路”的实际举措与信息的扩散之间很难保持连贯与一致,因此易引起国内外的认知差异,从而影响风险防范的有效性。这种认知差异包括四个方面:


1.信息不对称。从获取有关“一带一路”信息的数量、准确度和权威性来看,政策圈子内多于圈子外;精英层多于基层民众;国内多于国外。即使在中国政策圈子内部,也存在相关方信息不准确、不充足、不系统的问题。智力支撑往往跟不上现实政策的需求。例如,中国应加强对沿线沿途国情及风险的研究,但是负责“一带一路”设计和规划的官员很少有机会到国外深入调研。国内智库建设虽然大热,但刚起步,难以拿出有见地和可操作性的方案。例如,2015年 4月,
在央视发布的“一带一路”版图当中,首次加入了 21世纪海上丝绸之路的南线——从南海到南太平洋的路线。这一路线与 3月发布的《“一带一路”愿景与行动》官方文件一致,而南线之前从未出现在中国政府公布的海上丝绸之路路线之中,而且此前媒体制作的相关图片中并未体现出来,这也从侧面印证这条线路此前各界普遍不知。
2.看法不一致。国内外对“一带一路”有很大的质疑。比如国内学者普遍怀疑“一带一路”是否经过严密的论证,是否做过科学的成本—风险分析,担心出现“乱烧钱”“一窝蜂”“大跃进”等现象。外界怀疑“一带一路”的目的是经济性的还是战略性的,是提供公共产品还是另起炉灶。正如中国人想当然地认为,美国国务卿希拉里克林顿于 2010年提出的新丝绸之路战略是典型的地缘战略一样,有针对中国的一面。美国等也自然认为,“一带一路”是中国的地缘大战略,旨在对抗美国“亚太战略再平衡”,重塑地区和国际秩序。最受关注的一种误读是将“一带一路”看作中国版的“马歇尔计划”(Marshall Plan),认为“一带一路”折射出中国在周边地区扩展影响力的强烈意图,并刻意强调两者之间形式上的相似,即都将本国资金、技术送到迫切需要的国家和地区。另外,由于没有美国参与,“一带一路”被误读为对其重返亚太战略和跨太平洋伙伴关系协议(TPP)的强有力回击,而由中国主导的亚投行被误读为对美国主导的世界银行的直接挑战。


3.表达不匹配。各省市在表达和宣传本地区在“一带一路”中的作用时,包括了大量军事用语,比如“桥头堡”“战略大通道”“攻坚战”“进军”“经略”“战略支点”“内线、外线”“保驾护航”“排头兵”等,足以引起外界质疑。也常有媒体提到,“‘一带一路’建设,可以把过剩产品销售出去”,类似观点容易使一些沿线国家产生反感。而且,中国越强调中国特色,他国可能越反感;中国越强调互利共赢,他国可能越怀疑;中国越高调,他国可能更阳奉阴违。


4.宣介不及时。“一带一路”的对外宣介总体滞后,从 2013年 10月第一次正式提出“一带一路”,到 2015年 3月底才推出公开版的《“一带一路”愿景与规划》,长达 17个月,期间足以引发大量不必要的错误解读和故意歪曲。


五、行动差距
“一带一路”是主动塑造周边环境,引导世界新变革的举措,其推进过程中的每个环节都将面临行动差距的问题,从而影响风险防范的有效性。


1.内外政策优先性不同。“一带一路”是中国 2015年乃至更长时间段的重点工作,而外方很难把“一带一路”相关项目作为优先考虑战略。比如,东盟2015年的优先战略考虑是东盟共同体建设、区域全面经济伙伴关系(RCEP),而不是中国提出的 21世纪海上丝绸之路。在国内,虽然从目前来看,各地方政府参与“一带一路”建设的积极性之高是前所未有的,然而,由于中央政府与地方政府的职能、所追求的目标存在差异,在具体政策优先安排上差异在所难免。


2.内外执行力和节奏不同。中国可以做到“中央一份布置,地方九分落实”,相关省区均将“一带一路”列入政府工作计划。而外方的政治文化、管理风格、执行力和效率明显不同,不可能跟随中国节奏和中国方式起舞。例如,目前中国正在启动的中巴经济走廊建设,由于巴基斯坦产业基础薄弱,电力能源缺乏,配套的制度标准不匹配,承接能力差,加上局势动荡等因素,顺利推进走廊建设对巴将是一个考验。


3.内外制度体系不同。中国在全面深化改革自身制度体系的同时,还要通过推动“一带一路”实现与不同国家的制度体系对接,这可能是最困难的政策环节。“一带一路”沿线国家的语言、民族、宗教和国情差异大,导致其在价值观念、组织体制、运行机制甚至微观的管理规范等方面存在较深的鸿沟,还有很多看不见的习俗、规范和惯例等存在于不同国家和地区民众内心深处,要想克服这些制度性障碍并不容易。例如,中国企业“走出去”过程中,在海外投资、跨境并购、境外上市、工程承包和外国仲裁及诉讼等活动中,都涉及到需要面对所在国的法律风险,但是“一带一路”沿线国家法律体系包含大陆法系、普通法系、阿拉伯法系等等,不同的法律体系国家,不同的法律传统或者渊源在投资者保护的法律规则方面也差异甚大,即使同一法系规则也有所不同。再比如“一带一路”沿线数十个国家的认证认可制度发展不均衡,标准多元,法规各异。由于尚未形成检验检测认证互认格局,各国检验检测认证制度和监管体系各不相同,双边贸
易时需多次重复检验检测认证。
4.内外的支撑和保障力度不同。中国政府能提供大量人、财、物、政策的支持,但国外政府的更替往往带来政策的变动,比如泰国和斯里兰卡都曾出现因政府更迭而与中国毁约的问题。另一方面,与发达国家相比,中国具有国际行动能力的民间组织还欠发达,严重制约海外风险防范。


六、能力欠缺
主要表现在缺少国际高端大型项目运营经验,金融创新支撑不足和风险管控三大方面。


1.国际运作经验。与西方资本成熟的运营技巧相比,多数中国企业的海外运营处于起步阶段,海外保安公司等刚起步。从企业角度来看,一是战略规划提前量不够充分。多数中国企业处于被动型风险管理状态。据业内统计,大约有60%—70%的海外并购没有达到目标,大量海外经营项目无法实现盈利。例如,一些建筑类企业在承揽工程之前对东道国的偿付能力考察不足,项目结束后拿不到工程款,而东道国拿一些资源类的项目抵债,导致一些建筑企业被动转向相对陌生的矿业经营,进一步提升企业运营风险。又如,一些中资企业相互低价竞争,结果导致定价权被外国企业掌握,削弱整体经营优势。二是缺乏有经验的风险管理人才。西方跨国公司内设海外风险管理部门,由大学培养和输送专业人才,形成良性循环。而不少中资企业对此重视不够,且在薪酬上缺乏灵活性,导致有经验的风险管理人员流失,许多海外项目直接由新手操办,风险大增。三是忽视非政府组织(NGO)的重要性。部分中国企业擅长走上层路线,忽视对东道国基层政治、经济、社会和文化的研究,对国际组织、国际舆论以及各种利益集团和当地民众的回应也比较少,不利于培育良好的经营环境。部分中企所在国的 NGO借机发难,导致我国相关企业运营频频遇到舆情、民意、民乱困扰。目前,我国“走出去”战略的激励机制和对企业负责人的考核机制以控股为导向,国有企业片面追求控制,而且对多家中资联合并购积极性不高,大大提升了风险集中度。


2.金融服务能力。首先是跨境金融服务水平有待提高。这需要扩大“一带一路”建设的融资规模,积极介入标志性合作项目,加强与沿线国家在汇兑、结
算、融资等领域合作,并在此基础上创新更加便捷高效的支付工具和方式,提升服务能力的同时形成产品和品牌优势,通过合理的产品组合和风险防范措施,降低客户准入门槛,提高审批效率,缓解小型微型企业融资难问题。其次是业务创新措施有待提高。人民币国际化进程加速的背景下,应以创新作为提高国际竞争能力的突破口。政策制度创新上,深入研究国外市场,注重培养专业能力强的贸易金融业务管理团队。产品设计创新上,积极探索以境外股权、资产等为抵押提供贷款,加快开发人民币跨境贸易与投融资产品、外汇交易产品与人民币跨境现金管理产品,推出更多的人民币直接交易品种。最后是各类业务风险防范有待提高。推动风险管理与贸易金融业务结合,设计符合贸易金融特色的风险管理流程,实现风险管理的各司其职、分工制约。设计相关中长期项目的综合化金融服务方案中,根据市场特点,使用更多创新手段和工具,化解潜在风险。强化对资金流、物流和信息流的管理,做到贸易过程与融资过程的匹配。加强应收账款与存货质押信息的交流,以防止借款人重复质押骗贷,防范业务风险。
3.风险规避能力。改革开放以来,从中央到地方,从企业到个人,规避风险的意识和能力都大为提升。但毕竟中国“走出去”的时间还短,与西方发达国家相比,还有不少欠缺。一是风险观念略显片面。我们习惯性地将海外风险上升至敌我斗争层面,不利于客观、理性地分析因果并提出有效对策,有些限制措施客观来看有其合理性,但也有值得改进的地方。二是综合协调水平还有提升空间。对如何全面运用政治、经济、外交、军事、法律、文化和舆论等手段应对海外风险缺少总体设计。没有对政府与企业责任边界做清晰界定,政府维权成本过高。在西方国家,企业特别是保险业是承担海外风险的主体,政府只起协调配合作用,而我们不但分文不取,还无偿援助外籍人员。三是海外投资登记制度仍有待完善。目前的属地原则难以有效应对各种风险,有些投资基本处于失控状态。四是软支撑建设不足。在海外安保、政治风险专业咨询、法律服务、信息服务、学术研究等方面的专业研究和中介组织数量较少,服务质量仍有待提升。专门针对中小企业和个人的服务也有待提升。中小型企业和公民个人投资是今后我拓展海外利益的重点,但目前对其管理和服务的积极性也较低。


七、战略规划水平
“一带一路”在实施细则、战略沟通、战略论证、风险把控方面存在不足,主要欠缺的是系统性和精细化运作。
一是实施细则不够明确,出现无序竞争和重复建设。地方政府竞相申报与“一带一路”相应的区域战略,出现争抢项目、无序竞争现象。如在互联互通领域,中国至少已经有 8个城市开通了联通欧亚的国际货运班列,还有很多城市正在计划开辟新路线,对货源和市场的争夺日趋激烈。
二是与沿线及利益国家战略沟通不够。“一带一路”倡议尽管得到沿线国家广泛支持,但俄罗斯、印度、美国、日本等大国仍不乏怀疑声音,将之视为争夺地区合作主导权的抓手,对中国战略疑虑上升。
三是对外援助战略论证和风险把控不足。“一带一路”沿线国家经济发展相对落后,援助投资空间巨大,但往往也存在经济波动风险、政策风险高企等不利挑战,资产安全风险凸显。
(作者分别为北京大学教授、北京大学海洋研究院研究员,中国科学院信息工程研究所业务主管)